能退能破 完善金融機構破產(chǎn)立法

    2020年11月，包商銀行因無法清償?shù)狡趥鶆涨屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務申請進入破產(chǎn)程序，成為中國金融發(fā)展史上一個重大事件，也引發(fā)關于完善中國金融機構破產(chǎn)法律制度的關注和探討。

    早在2019年兩會期間，銀保監(jiān)會主席郭樹清就曾表示，金融企業(yè)不能只生不死，要有正常的淘汰。在近三年的防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)中，高風險金融機構處置的實踐個案也為完善我國金融機構破產(chǎn)法律制度提供豐富經(jīng)驗。隨著防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)取得決定性成就，今后未來一段時間的主要目標將轉為不斷健全長效機制。“十四五”規(guī)劃將防范化解重大風險體制機制不斷健全納入主要目標，并提出健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。

    在今年兩會期間，多位來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員建言健全我國金融機構破產(chǎn)制度，并建議修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設“金融機構破產(chǎn)”專章，進一步明確專業(yè)部門和司法部門的職責分工，實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。

    金融機構能退能破

    是市場經(jīng)濟的必然要求

    從國內(nèi)外經(jīng)濟社會的發(fā)展看，金融業(yè)有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發(fā)生危機、對經(jīng)濟社會可能造成重大沖擊的行業(yè)。全國人大代表、人民銀行廣州分行行長白鶴祥就表示，國際經(jīng)驗表明，允許金融機構有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求，缺乏處置金融機構破產(chǎn)的有效機制往往是加劇金融危機的重要因素之一。

    白鶴祥認為，我國經(jīng)濟體量巨大，金融服務需求也是多層次、多樣化的。培育與之相適應的多元化金融體系，需要促進市場充分競爭，通過在充分競爭環(huán)境下讓市場主體相互競爭、優(yōu)勝劣汰，允許經(jīng)營出現(xiàn)風險或經(jīng)營失敗的金融機構有序破產(chǎn)，倒逼金融機構提高競爭力，改善服務質效，增加金融市場有效供給。

    盡管允許金融機構有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求，但我國目前在推動金融機構有效優(yōu)勝劣汰方面還有很多不足。全國人大代表、人民銀行南京分行行長郭新明表示，國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風險金融機構，涉及金融機構債權的各類市場風險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計停業(yè)及發(fā)生問題機構就超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會乃至監(jiān)管部門對金融機構能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構大多采取金融風險處置措施，幾乎不進入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機制形同虛設，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機構雖然形式上退出市場，但實際上債權債務未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風險事件的隱患。

    “一個缺少適度破產(chǎn)風險意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養(yǎng)有競爭力、高質量的市場主體，影響金融資源配置效率。”郭新明稱，這就需要進一步解放思想，遵循金融發(fā)展規(guī)律，加快構建金融發(fā)展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構體系。健全的金融機構破產(chǎn)制度，就是其中的關鍵一環(huán)。

    現(xiàn)有金融機構破產(chǎn)處置

    法律法規(guī)過時了

    為推動問題金融機構有序退出，近年來，我國金融監(jiān)管部門除了按照“一企一策”的思路化解數(shù)個高風險金融機構的風險外，在補齊監(jiān)管法規(guī)制度短板方面亦作出不少有益嘗試。

    例如，成立存款保險基金管理公司，以單獨的基金管理團隊實現(xiàn)存款保險機構的實體化，并在《人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》中賦予存款保險基金早期糾正和風險處置的權力。在《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中對所規(guī)定的風險處置要求進一步細化，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機制，規(guī)范處置程序，嚴格處置條件。發(fā)布《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法（征求意見稿）》，借鑒國際經(jīng)驗，要求銀行保險機構制定“生前遺囑”，提前規(guī)劃重大風險情況下的應對和處置措施，提早預判和處理可能面臨的障礙。

    盡管近年來我國在金融監(jiān)管制度層面探索推動問題金融機構有序處置和退出的機制，但從法律層面看，不少來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員指出，現(xiàn)有涉及金融機構破產(chǎn)處置的其他法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

    “目前，我國涉及金融機構破產(chǎn)的法律法規(guī)還散見于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律法規(guī)以及司法解釋中，關于金融機構破產(chǎn)只有簡單的原則性規(guī)定，缺乏完整性、系統(tǒng)性和可操作性，不能滿足新形勢下金融機構破產(chǎn)處置的法律需要。”白鶴祥稱。

    因此，多位人民銀行的代表委員呼吁，要在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設“金融機構破產(chǎn)”專章，根據(jù)金融機構特點作出特別的程序規(guī)定，并研究制定《金融機構破產(chǎn)法》。

    郭新明就認為，全國人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點立法項目，金融機構業(yè)務和風險的特殊性，決定金融機構破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機構又屬于企業(yè)，應當適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。

    “在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設‘金融機構破產(chǎn)’專章，是較為合理可行的立法路徑。”郭新明稱，這既有利于構建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于滿足金融機構對破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關破產(chǎn)規(guī)定預留了立法空間，這也是國際上被廣泛采用的立法路徑。

    白鶴祥則認為，我國制定《金融機構破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。不過，從先解燃眉之急，再謀長遠規(guī)范的角度出發(fā)，可考慮在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設“金融機構破產(chǎn)”專章，在此基礎上，進一步加速推動全國人大制定規(guī)范、系統(tǒng)的《金融機構破產(chǎn)法》，這是適應當前我國國情的立法成本較小和較理想的路徑選擇。

    代表委員建言如何完善

    金融機構破產(chǎn)立法

    從立法內(nèi)容看，多位人民銀行系統(tǒng)的代表委員均重點提及應明確界定金融機構概念范疇、實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接和建立金融機構破產(chǎn)制度配套機制等。

    具體來說，在界定金融機構范疇方面，全國人大代表、人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金建議，除了由央行及銀保監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管的機構外，還應涵蓋貨幣市場、外匯市場、證券市場、債券市場、期貨市場、保險市場、信托市場等市場中的金融機構及新興的、綜合性的金融控股公司等金融機構，以及境外金融機構在我國設立的金融主體。

    同時，與國際通行做法類似，我國金融機構破產(chǎn)前也需要先經(jīng)過風險處置程序。為實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接，全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長朱蘇榮建議，應在金融機構破產(chǎn)法中明確風險處置程序是金融機構破產(chǎn)申請的前置程序，只有經(jīng)過風險處置的金融機構才可以進入破產(chǎn)程序。明確金融機構進入破產(chǎn)程序后，風險處置程序中的接管人（或行政清理組）繼續(xù)擔任其破產(chǎn)管理人。接管人（或行政清理組）已開展的資產(chǎn)清查、債務清理登記等工作，人民法院應當直接認可其效力等。

    金融機構破產(chǎn)是一項涉眾面廣、極其復雜的系統(tǒng)性工程，離不開配套機制的支持，其中，金融投資者的保護，尤其是對涉眾型個人債權的保護是重中之重。

    郭新明強調(diào)，立法對金融機構破產(chǎn)的清償順序要體現(xiàn)公眾性。對金融機構設定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破產(chǎn)前金融風險處置費用的承擔、對破產(chǎn)負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權后的清償順序等內(nèi)容。

    朱蘇榮則建議，在建立金融投資者保護基金方面，按照現(xiàn)有的監(jiān)管框架，金融機構破產(chǎn)一般應該準備建立三大保護基金，即存款保險基金、證券投資者保護基金與投保者保護基金。在今后條件成熟時，可將三大保護基金予以合并，形成統(tǒng)一的金融投資者保護基金。

    此外，全國政協(xié)委員、人民銀行杭州中心支行行長殷興山還建議，對金融基礎性制度做出特殊安排，引入金融交易結算最終性和終止凈額結算制度。