健全投融資機制 適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資

    □吳亞平

    新型基礎(chǔ)設(shè)施連接消費和投資甚至直接創(chuàng)造新型消費，具有較大的乘數(shù)效應。新型基礎(chǔ)設(shè)施是拓展投資空間、擴大有效投資的重點領(lǐng)域，也是發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵作用的重要抓手。貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，對于促進穩(wěn)投資、穩(wěn)增長具有重要作用。新型基礎(chǔ)設(shè)施總體上產(chǎn)業(yè)屬性強、技術(shù)進步快，其投融資應當以市場為導向、以企業(yè)為主導、以產(chǎn)業(yè)化方式運作。為引導企業(yè)投資方向，激發(fā)企業(yè)投資新型基礎(chǔ)設(shè)施的動力，各級政府可以積極有所作為，通過投資補助、出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式給予新型基礎(chǔ)設(shè)施項目必要的支持。

    新型基礎(chǔ)設(shè)施具有較強的產(chǎn)業(yè)屬性

    5G網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域，本身是基于信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革命產(chǎn)生的，雖然具有信息數(shù)據(jù)的傳輸和儲存等功能，也具有很大的經(jīng)濟效益和社會效益，但除個別行業(yè)領(lǐng)域具有較強的公共服務(wù)屬性外，總體上產(chǎn)業(yè)屬性更強，作為公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的特點并不太突出。即使有的新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有非競爭性和非排他性的特點，但在技術(shù)層面或使用層面基本上可以實現(xiàn)排他性，從而使其成為需要使用者/受益者付費的“俱樂部產(chǎn)品”。特別是，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域的技術(shù)進步快，上游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和設(shè)備以及下游需求或應用場景開發(fā)在時間和空間上均具有一定甚至較大的不確定性。

    總體而言，新型基礎(chǔ)設(shè)施本身具有新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的特點，是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。投資于新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域在很大程度上類似于產(chǎn)業(yè)投資甚至創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資，因而按照新興產(chǎn)業(yè)、高技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的路徑和思路，明確政府的投資責任，確定政府和企業(yè)的投資分工，研究設(shè)計新型基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資模式，是更加合適的。實踐中，大量擁有新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)技術(shù)的、專業(yè)化的企業(yè)投資主體以及很多風險投資VC和私募股權(quán)基金PE等金融資本，已經(jīng)投資進入了相關(guān)新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及其上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

    新型基礎(chǔ)設(shè)施投資應當以企業(yè)為主體

    有鑒于此，在新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域的投融資模式選擇上，各級政府要明確政府投資邊界范圍，要堅持有所不為。新型基礎(chǔ)設(shè)施投資要堅持政府引導、市場主導、企業(yè)運作的原則，以企業(yè)自主投資模式為主，主要基于市場化融資，投融資決策由企業(yè)自主作出，投融資風險由企業(yè)自行承擔。這其實也是新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府投資的一大區(qū)別。如果按照“鐵公機”“水電氣”等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域長期以來以政府投資為主導的投融資模式，限于政府部門及其所屬國有企事業(yè)單位的專業(yè)人才、技術(shù)能力特別是項目運營管理能力和經(jīng)驗不足，再加上政府投資、融資能力制約，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域恐怕很難建設(shè)和運營好，很難保持長期可持續(xù)發(fā)展，甚至很可能導致政府又背上沉重的債務(wù)包袱。實踐中，有的政府投資主導的新型基礎(chǔ)設(shè)施項目使用效率不高，項目預期功能和作用沒有得到充分發(fā)揮或挖掘，甚至有的項目已經(jīng)處于“曬太陽”狀況。

    特別是，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域重在通過激發(fā)下游開發(fā)應用場景、激發(fā)信息數(shù)據(jù)資源要素應用等途徑獲取投資回報，政府投資主導的投融資模式（即傳統(tǒng)公建公營模式）在挖掘新型基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)價值和開發(fā)應用場景，從而創(chuàng)新商業(yè)模式和盈利模式等方面，既缺乏足夠的激勵機制，也缺乏必要的投資風險約束機制，甚至缺乏必要的容錯機制。考慮到擁有新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)核心技術(shù)和運營能力的專業(yè)化的實體企業(yè)即產(chǎn)業(yè)資本在投資建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施時通常面臨較大的外部融資制約，建議產(chǎn)業(yè)資本要積極主動加強與風險投資和私募股權(quán)投資基金等金融資本的合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力；銀行業(yè)金融機構(gòu)也要加強與風險投資和私募股權(quán)投資基金等的合作，通過股權(quán)投資與債務(wù)融資相結(jié)合的方式，更有力地支持新型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

    適度加大政府投融資支持力度

    與此同時，考慮到新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有巨大的技術(shù)、經(jīng)濟和社會等正外部效益，新型基礎(chǔ)設(shè)施項目本身也有一定乃至較大的投資風險，特別是技術(shù)風險和短期的需求風險較大，各級政府有必要、也可以積極有所作為，更好地引導企業(yè)投資方向，更有效地調(diào)動企業(yè)投資的積極性。為進一步加快新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域建設(shè)步伐，支持引導企業(yè)投資新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域，加快推進新型基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資落地，建議各地政府可根據(jù)本地新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域的建設(shè)需要，采取適宜的政府投資方式，適度加大政府投融資支持力度。

    第一，政府出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。建議地方政府可出資與社會資本包括專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)資本和金融資本聯(lián)合設(shè)立新型基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，通過投資基金的市場化運作和專業(yè)化管理助推新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域建設(shè)。為調(diào)動社會資本參與設(shè)立新型基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的積極性，基金的投資收益可以進行結(jié)構(gòu)化設(shè)計，地方政府可以向其他基金投資者適當讓利，但不得對其他基金投資者承諾固定回報、保本保收益或遠期本金/股權(quán)回購等交易安排。

    第二，給予政府投資補助資金?？紤]新型基礎(chǔ)設(shè)施項目具備較高的技術(shù)含量，又具有較強的技術(shù)外溢性，為支持引導企業(yè)投資新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，有關(guān)地方政府、有關(guān)部門也可以參照對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目給予政府投資資金支持的做法，對新型基礎(chǔ)設(shè)施項目給予一定比例的政府投資補助，如政府投資補助比例為項目總投資的10%—20%左右?？紤]到新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以設(shè)備投資為主，政府投資補助也可以按照設(shè)備購置和安裝投資額的一定比例。

    第三，鼓勵本地國有企業(yè)投資參與新基建重大項目。為加快新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域建設(shè)，地方政府還可鼓勵支持本地國有資本運營公司與專業(yè)化的新型基礎(chǔ)設(shè)施投資運營企業(yè)聯(lián)合投資相關(guān)重大項目，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力。本地國有資本運營公司應側(cè)重財務(wù)投資人的定位，不謀求對新基建重大項目的戰(zhàn)略性投資持股，不尋求重大項目的管理和控制權(quán)，而重在以強大的投融資能力支持新基建重大項目及其應用開發(fā)項目落地實施。

    第四，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式。對部分具有較強公共服務(wù)屬性、政府負有提供責任的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目如智慧交通、智慧城市、智慧照明、智慧水務(wù)建設(shè)項目等，地方政府可以審慎引入PPP模式。在切實加強PPP項目謀劃和可行性研究論證的基礎(chǔ)上，地方政府要精心編制項目實施方案，科學合理確定項目主要交易結(jié)構(gòu)，通過公開招標等競爭性方式遴選合格的專業(yè)化社會資本方投資參與。為健全投資回報機制，調(diào)動社會資本的積極性，地方政府可根據(jù)PPP項目投資建設(shè)和運營需要，給予適當投資補助或運營補貼，但不得對社會資本方承諾實施明股實債、固定回報和遠期股權(quán)/投資本金回購等安排?？紤]到新型基礎(chǔ)設(shè)施項目技術(shù)含量高，特別是以市場為導向，以使用者付費為主要投資回報來源，建議地方政府可鼓勵專業(yè)化社會資本方提出擬引入PPP模式的新型基礎(chǔ)設(shè)施項目建議。

    （作者系國家發(fā)展改革委投資研究所研究員、博導）