注冊(cè)會(huì)計(jì)師法迎修正 進(jìn)一步壓實(shí)資本市場(chǎng)“看門人”責(zé)任

    本報(bào)記者 吳曉璐

    2月25日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議了注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修正草案（以下簡(jiǎn)稱“草案”）。草案在保持現(xiàn)行法基本框架和主要制度不變的基礎(chǔ)上，聚焦加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善監(jiān)管措施、加大責(zé)任追究力度等方面，著力解決審計(jì)造假等注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)存在的突出問(wèn)題。

    在市場(chǎng)人士看來(lái)，草案核心在于“嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管、重追責(zé)”，直擊審計(jì)造假等行業(yè)痛點(diǎn)，進(jìn)一步壓實(shí)資本市場(chǎng)“看門人”責(zé)任，以法治化手段推動(dòng)行業(yè)“良幣驅(qū)逐劣幣”，為資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展提供更堅(jiān)實(shí)的審計(jì)保障。

    嚴(yán)把行業(yè)“入口關(guān)”

    現(xiàn)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師法于1993年制定，2014年作了一次修正。自施行以來(lái)對(duì)促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展、規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序、發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)鑒證功能、維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等起到了重要作用。截至2024年底，全國(guó)共有會(huì)計(jì)師事務(wù)所約1.1萬(wàn)家，注冊(cè)會(huì)計(jì)師約10萬(wàn)人。

    但近年來(lái)也出現(xiàn)一些新情況新問(wèn)題，比如部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、履行“看門人”職責(zé)不到位，監(jiān)管措施不完善、處罰力度不夠，企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真、上市公司審計(jì)造假等現(xiàn)象頻發(fā)。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行法作針對(duì)性修改，進(jìn)一步完善相關(guān)制度機(jī)制。

    草案從多方面完善了監(jiān)管措施，包括：嚴(yán)格執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，增加關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)檔案管理的內(nèi)容，明確實(shí)施失信懲戒等。其中，在執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，草案將會(huì)計(jì)師事務(wù)所設(shè)立審批由“先照后證”調(diào)整為“先證后照”，即申請(qǐng)人先申請(qǐng)執(zhí)業(yè)許可，再憑執(zhí)業(yè)許可領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。同時(shí)，明確對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事上市公司審計(jì)服務(wù)實(shí)施準(zhǔn)入管理。

    北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，草案將會(huì)計(jì)師事務(wù)所設(shè)立審批由“先照后證”調(diào)整為“先證后照”，體現(xiàn)了前置審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了準(zhǔn)入管理的“質(zhì)量導(dǎo)向”，遵循國(guó)家深化“證照分離”改革精神，有助于提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管精準(zhǔn)度，激發(fā)會(huì)計(jì)師事務(wù)所市場(chǎng)主體活力。

    “草案對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事上市公司審計(jì)服務(wù)實(shí)施準(zhǔn)入管理，旨在通過(guò)服務(wù)分層管理機(jī)制，構(gòu)建以服務(wù)質(zhì)量為準(zhǔn)繩、以專業(yè)勝任能力為評(píng)價(jià)基準(zhǔn)的立體治理模式。”崔志娟說(shuō)。

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、資本市場(chǎng)監(jiān)管與改革研究中心主任陳運(yùn)森對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，從源頭把控會(huì)計(jì)師事務(wù)所的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)管控水平，有助于形成“準(zhǔn)入—執(zhí)業(yè)—監(jiān)管”閉環(huán)。其本質(zhì)是凈化行業(yè)生態(tài)、提升整體執(zhí)業(yè)質(zhì)量，守住資本市場(chǎng)“看門人”第一道防線。

    從資本市場(chǎng)來(lái)看，2019年修訂的證券法將會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)由審批管理改為備案管理。為落實(shí)新證券法，2020年7月份，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《備案辦法》），對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)由審批管理改為備案管理。備案制實(shí)施以來(lái)，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所從40家迅速增加至超100家。

    2025年4月份，為提高證券審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)《備案辦法》進(jìn)行修訂，加強(qiáng)事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管，在“入口關(guān)”提高備案要求，并明確退出情形，完善“有進(jìn)有出”機(jī)制。

    對(duì)于草案通過(guò)后，是否會(huì)將會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)從“備案制”改回“審批制”，會(huì)計(jì)行業(yè)人士認(rèn)為，審批制下管理更嚴(yán)，但最終還要看是如何修改的。

    大幅提高違法成本

    草案進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，增加了注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的禁止性規(guī)定：明確注冊(cè)會(huì)計(jì)師不得通過(guò)任何方式出具虛假報(bào)告；未保持應(yīng)有的職業(yè)懷疑、未履行必要的審計(jì)程序等，不得發(fā)表不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見(jiàn)或者出具報(bào)告；不得冒用他人名義執(zhí)業(yè)；不得采用強(qiáng)迫、欺詐、賄賂、惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等不正當(dāng)方式招攬業(yè)務(wù)。同時(shí)，進(jìn)一步明確有限責(zé)任會(huì)計(jì)師事務(wù)所不得從事的業(yè)務(wù)范圍。

    陳運(yùn)森表示，此舉的意義在于把執(zhí)業(yè)底線法定化，進(jìn)一步強(qiáng)化獨(dú)立、客觀、公正的審計(jì)本源，壓實(shí)“看門人”責(zé)任。這既是對(duì)違規(guī)行為的剛性約束，也是對(duì)合規(guī)執(zhí)業(yè)者的制度保護(hù)，將有效推動(dòng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)“良幣驅(qū)逐劣幣”。

    在劃定執(zhí)業(yè)紅線的同時(shí)，草案大幅加大責(zé)任追究力度，將違規(guī)出具報(bào)告的處罰額度由現(xiàn)行法的最高處違法所得5倍罰款提高至10倍；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停業(yè)務(wù)直至吊銷執(zhí)業(yè)許可；明確因出具虛假報(bào)告被追究刑事責(zé)任的注冊(cè)會(huì)計(jì)師終身禁業(yè)。

    “此舉的核心是大幅提高違法成本，讓注冊(cè)會(huì)計(jì)師造假得不償失。”陳運(yùn)森表示，需要指出的是，嚴(yán)厲處罰不是打壓行業(yè)發(fā)展，而是以法治化手段凈化行業(yè)生態(tài)、守護(hù)資本市場(chǎng)信任根基。預(yù)計(jì)草案出臺(tái)后將對(duì)審計(jì)造假行為形成強(qiáng)大震懾，但后續(xù)關(guān)鍵還要靠嚴(yán)格執(zhí)法和違法必究，讓法律真正長(zhǎng)出“牙齒”。

    據(jù)同花順iFinD數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2025年，財(cái)政部對(duì)45家會(huì)計(jì)師事務(wù)所采取暫停業(yè)務(wù)的行政處罰（1個(gè)月至12個(gè)月不等），并撤銷多家會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)許可。證券服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，自去年《備案辦法》修訂后，截至今年1月9日，已經(jīng)有9家會(huì)計(jì)師事務(wù)所注銷證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案。其中，永拓會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）被江蘇證監(jiān)會(huì)依法禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，其他8家為自行注銷。中國(guó)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站顯示，截至今年1月9日，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所有104家。

    從源頭遏制財(cái)務(wù)造假

    財(cái)務(wù)造假是資本市場(chǎng)一大頑疾，嚴(yán)重?fù)p害投資者合法權(quán)益、擾亂市場(chǎng)正常秩序。近年來(lái)，資本市場(chǎng)對(duì)財(cái)務(wù)造假的打擊力度明顯提升，處罰對(duì)象包括上市公司、實(shí)控人等“關(guān)鍵少數(shù)”，以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，追責(zé)范圍覆蓋信息披露全鏈條；同時(shí)，強(qiáng)化“行政+民事+刑事”立體化追責(zé)，提高違法成本。

    2024年7月份，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)證監(jiān)會(huì)等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)》，將壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，作為常態(tài)化長(zhǎng)效化防治財(cái)務(wù)造假的關(guān)鍵一環(huán)。2025年1月份出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范中介機(jī)構(gòu)為公司公開(kāi)發(fā)行股票提供服務(wù)的規(guī)定》進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)等相關(guān)行為的監(jiān)管，要求中介機(jī)構(gòu)不得有配合公司實(shí)施財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露等違法違規(guī)行為。

    據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，2025年，證監(jiān)會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所處罰45家次，罰沒(méi)金額合計(jì)4.28億元。2026年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)對(duì)中興華會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）等3家會(huì)計(jì)師事務(wù)所作出行政處罰，罰沒(méi)金額合計(jì)超1600萬(wàn)元。

    此次注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修正，是對(duì)資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)造假懲防體系的進(jìn)一步完善，通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)全鏈條監(jiān)管，有助于提高資本市場(chǎng)審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，從源頭遏制財(cái)務(wù)造假行為。陳運(yùn)森表示，草案是對(duì)資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度的關(guān)鍵補(bǔ)強(qiáng)，進(jìn)一步壓實(shí)了中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，推動(dòng)形成上市公司和會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管的雙向協(xié)同規(guī)范和同向發(fā)力，有助于進(jìn)一步提升信息披露質(zhì)量，厚植資本市場(chǎng)的信任“土壤”。

    崔志娟表示，草案是近年來(lái)資本市場(chǎng)打擊財(cái)務(wù)造假“組合拳”中的關(guān)鍵一環(huán)。此次修正將建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)師事務(wù)所選聘機(jī)制、強(qiáng)化注冊(cè)會(huì)計(jì)師的事中事后監(jiān)督機(jī)制、大幅度提高違法違規(guī)處罰成本的立體治理體系，構(gòu)建起“不敢造假、不能造假、不想造假”的長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)造良好的審計(jì)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。對(duì)資本市場(chǎng)而言，良好的審計(jì)服務(wù)市場(chǎng)有助于抑制上市公司造假行為，厘清上市公司和審計(jì)主體的責(zé)任邊界，塑造資本市場(chǎng)良好的投資環(huán)境。