監(jiān)管織密打假“防護(hù)網(wǎng)” 財(cái)務(wù)造假懲防格局加速構(gòu)建

    本報(bào)記者 吳曉璐

    2026年1月5日，中國證監(jiān)會召開資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防體系跨部門工作推進(jìn)座談會，11個(gè)部門負(fù)責(zé)同志出席會議并發(fā)言，共同研究推進(jìn)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)造假綜合懲防重點(diǎn)工作。

    目前，監(jiān)管部門已逐步構(gòu)建起覆蓋事前預(yù)警、事中監(jiān)控、事后追責(zé)的全鏈條懲防體系，針對資本市場財(cái)務(wù)造假的全鏈條治理，正邁入深水區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2024年以來，證監(jiān)會累計(jì)查辦財(cái)務(wù)造假案件159起，做出行政處罰111起，罰沒金額81億元。與此同時(shí)，監(jiān)管部門對中介機(jī)構(gòu)處罰力度加大，將第三方配合造假納入處罰范圍，并強(qiáng)化立體化追責(zé)。

    財(cái)務(wù)造假懲防新格局正在加速形成。清華大學(xué)國家金融研究院院長田軒在接受《證券日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，后續(xù)需要繼續(xù)完善財(cái)務(wù)造假全鏈條追責(zé)制度，細(xì)化造假各環(huán)節(jié)主體責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；建立跨部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)互通；推動(dòng)特別代表人訴訟擴(kuò)容，明確造假行為中董監(jiān)高、審計(jì)機(jī)構(gòu)的連帶賠償責(zé)任；加強(qiáng)行刑銜接，細(xì)化財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行的刑事認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提升刑事追責(zé)的精準(zhǔn)性與震懾力，推動(dòng)形成“不敢造假、不能造假、不想造假”的良性生態(tài)。

    強(qiáng)化全鏈條、立體化追責(zé)

    自2024年7月份，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》以來，資本市場對財(cái)務(wù)造假保持“零容忍”高壓態(tài)勢，并逐步實(shí)現(xiàn)對策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者的“全鏈條”懲治和立體化追責(zé)，凈化資本市場生態(tài)。

    尤其是去年，隨著財(cái)務(wù)造假打擊力度加大，15家公司因財(cái)務(wù)造假觸及重大違法強(qiáng)制退市指標(biāo)，數(shù)量創(chuàng)歷史新高。

    同時(shí)，監(jiān)管部門堅(jiān)持“追首惡”與“打幫兇”并舉，力破造假“利益鏈”和“生態(tài)圈”。除了上市公司，監(jiān)管部門對中介機(jī)構(gòu)、第三方配合造假行為重拳出擊，強(qiáng)化對造假全鏈條打擊。

    2025年，會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和保薦機(jī)構(gòu)均有被處罰案例，其中，會計(jì)師事務(wù)所被處罰45家次，罰沒金額合計(jì)4.28億元。與此同時(shí)，監(jiān)管部門對中介機(jī)構(gòu)的“資格罰”升級，去年12月份，永拓會計(jì)師事務(wù)所證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案被財(cái)政部、證監(jiān)會注銷。這是備案制度改革以來，首家被強(qiáng)制注銷備案的會計(jì)師事務(wù)所。

    “首單審計(jì)機(jī)構(gòu)被強(qiáng)制注銷備案，徹底打破了證券審計(jì)業(yè)務(wù)的‘資格終身制’幻想。”南開大學(xué)金融學(xué)教授田利輝在接受《證券日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，其核心邏輯是，將監(jiān)管重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的持續(xù)監(jiān)督，有助于從根本上促使中介機(jī)構(gòu)將資源投入到質(zhì)量管控而非牌照維護(hù)，加固資本市場誠信根基。

    2025年6月份，證監(jiān)會首次對配合造假方同步追責(zé)。對南京越博動(dòng)力系統(tǒng)股份有限公司財(cái)務(wù)造假行政處罰時(shí)，證監(jiān)會對兩名配合造假主體一并嚴(yán)肅追責(zé)，合計(jì)罰款230萬元。此后，在大唐高鴻網(wǎng)絡(luò)股份有限公司財(cái)務(wù)造假案中，證監(jiān)會擬對配合造假的第三方罰款700萬元，并采取10年證券市場禁入措施。

    去年12月份，中國證監(jiān)會就《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱《監(jiān)管條例》）公開征求意見，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)制度供給，禁止關(guān)聯(lián)方、客戶、供應(yīng)商、合作方等第三方配合造假，并明確配合造假的法律責(zé)任，進(jìn)一步夯實(shí)打擊配合造假的制度基礎(chǔ)。

    清華大學(xué)法學(xué)院教授湯欣在接受《證券日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，2025年，監(jiān)管部門對于資本市場財(cái)務(wù)造假保持“零容忍”高壓，處罰力度持續(xù)明顯升級，針對重大違法行為施以重罰。

    與此同時(shí)，監(jiān)管部門持續(xù)推動(dòng)“行、民、刑”立體化追責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管威懾，提高財(cái)務(wù)造假違法成本。如去年7月份，錦州港股份有限公司（以下簡稱“錦州港”）發(fā)布公告稱，公司兩名副總裁因有證據(jù)證明犯違規(guī)披露重要信息罪，已被錦州市中級人民法院依法決定逮捕；去年12月份，沈陽市中級人民法院就錦州港證券虛假陳述案發(fā)布特別代表人訴訟權(quán)利登記公告。

    金通靈科技集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱“金通靈”）則在去年先后迎來刑事和民事判決結(jié)果。去年9月底，金通靈收到上海市第三中級人民法院出具的《刑事判決書》，公司被判處罰金800萬元，6名相關(guān)責(zé)任人被判處有期徒刑并處罰金；去年年底，南京市中級人民法院對金通靈特別代表人訴訟案先行判決，上市公司對4.3萬余名投資者賠償7.7億余元。

    田軒建議，進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)務(wù)造假刑事打擊力度，完善民事追責(zé)機(jī)制。后續(xù)需要推動(dòng)證券法、刑法修訂，將財(cái)務(wù)造假刑期上限與造假金額、持續(xù)時(shí)間、市場影響掛鉤，對系統(tǒng)性造假、長期造假行為提高量刑標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，完善特別代表人訴訟制度、“示范判決+平行案件處理”機(jī)制，簡化投資者舉證流程，降低維權(quán)成本，提升追償效率。

    以源頭治理遏制造假

    當(dāng)前，監(jiān)管部門打擊財(cái)務(wù)造假從事后處罰轉(zhuǎn)向源頭治理，以全流程防控遏制造假。

    一方面，完善上市公司內(nèi)控，提高公司治理水平。去年10月份，中國證監(jiān)會修訂發(fā)布《上市公司治理準(zhǔn)則》，進(jìn)一步規(guī)范上市公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、高管行為；《監(jiān)管條例》強(qiáng)化公司內(nèi)部監(jiān)督制約，要求上市公司建立健全內(nèi)部控制制度，明確審計(jì)委員會對財(cái)務(wù)報(bào)告的事前審核、事后調(diào)查職責(zé)；去年12月底，證監(jiān)會就《上市公司董事會秘書監(jiān)管規(guī)則（征求意見稿）》公開征求意見，進(jìn)一步明確董秘職責(zé)范圍，壓實(shí)信息披露、公司治理兩大責(zé)任。

    另一方面，以“吹哨人”制度+薪酬止付追索機(jī)制從上市公司內(nèi)部瓦解造假“同盟”。去年9月份，中國證監(jiān)會、財(cái)政部就《證券期貨違法行為吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)工作規(guī)定（征求意見稿）》公開征求意見，提高舉報(bào)獎(jiǎng)金比例，并重點(diǎn)鼓勵(lì)內(nèi)部人員舉報(bào)，將獎(jiǎng)勵(lì)金額上限提高到100萬元；《上市公司治理準(zhǔn)則》完善了董事、高級管理人員薪酬止付追索等支付機(jī)制，鼓勵(lì)建立遞延支付機(jī)制；《監(jiān)管條例》也規(guī)定了造假分紅、薪酬退回機(jī)制，并規(guī)定董事會追回造假多分配的利潤、多發(fā)的薪酬等。

    另外，去年12月份，證監(jiān)會表示，將開展新一輪公司治理專項(xiàng)行動(dòng)。市場人士表示，提高上市公司治理水平，有助于提前防范并及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)造假等各類違法違規(guī)行為。

    湯欣表示，這些新舉措體現(xiàn)出監(jiān)管重心意圖實(shí)現(xiàn)平衡，從著重“事后調(diào)查處罰”轉(zhuǎn)向“事前合規(guī)機(jī)制+事中動(dòng)態(tài)監(jiān)測+事后嚴(yán)厲追責(zé)”并重，資源向預(yù)防與預(yù)警傾斜。

    “這一系列舉措本質(zhì)是通過制度重構(gòu)與流程前置，構(gòu)建起覆蓋事前、事中、事后的全鏈條防控體系。”田軒建議，未來應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化科技賦能與制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，對異常信號自動(dòng)觸發(fā)監(jiān)管問詢；通過“底稿終身追責(zé)制”“聲譽(yù)綁定”等措施壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)履職責(zé)任；同時(shí)，強(qiáng)化上市公司治理結(jié)構(gòu)中獨(dú)立董事的實(shí)質(zhì)話語權(quán)，推動(dòng)審計(jì)委員會與內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性保障機(jī)制落地，切實(shí)發(fā)揮其在財(cái)務(wù)報(bào)告生成過程中的監(jiān)督制衡作用。

    田利輝認(rèn)為，監(jiān)管部門正在推動(dòng)監(jiān)督關(guān)口前移至公司治理內(nèi)部，未來需從三方面深化：以科技賦能監(jiān)管，構(gòu)建財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)；完善獨(dú)立董事與審計(jì)委員會激勵(lì)約束機(jī)制，使其真正發(fā)揮作用；強(qiáng)化“吹哨人”制度，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管的良性互動(dòng)。

    跨部門協(xié)作凝聚打假合力

    目前，多部門打擊財(cái)務(wù)造假的合力正在逐步形成。

    一方面，對財(cái)務(wù)造假的司法打擊力度不斷提升。去年5月份，最高人民法院、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格公正執(zhí)法司法 服務(wù)保障資本市場高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，“必須依法嚴(yán)厲打擊欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露等財(cái)務(wù)造假違法犯罪”。去年9月底，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的解釋（征求意見稿）》，單條規(guī)定上市公司財(cái)務(wù)造假董事和高管“違法薪酬退回”。

    另一方面，審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)督責(zé)任將進(jìn)一步被壓實(shí)。去年11月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《中華人民共和國注冊會計(jì)師法（修正草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。這意味著打擊財(cái)務(wù)造假、強(qiáng)化資本市場“看門人”的法律基石將完成系統(tǒng)性升級。

    湯欣表示，目前，注冊會計(jì)師法正在修正過程中，需要科學(xué)界定從事資本市場審計(jì)業(yè)務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的法律責(zé)任，厘清與證券法等現(xiàn)行法規(guī)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善資本市場中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的義務(wù)和責(zé)任。

    另外，央地協(xié)同強(qiáng)化，部分地方政府亦發(fā)文加強(qiáng)對財(cái)務(wù)造假、第三方配合財(cái)務(wù)造假等行為打擊力度，并將防范財(cái)務(wù)造假納入國有企業(yè)負(fù)責(zé)人考核指標(biāo)。如廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展資本市場助力廣東現(xiàn)代化建設(shè)的若干措施》提出，將防范財(cái)務(wù)造假納入國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核。

    未來，隨著全鏈條打擊與立體化追責(zé)體系不斷完善，各方協(xié)同機(jī)制持續(xù)優(yōu)化，打擊財(cái)務(wù)造假的合力將進(jìn)一步凝聚，這一懲防并舉的新格局將從根源上壓縮財(cái)務(wù)造假的生存空間，筑牢資本市場的誠信根基，推動(dòng)資本市場邁向更加規(guī)范、更加透明、更具活力、更富韌性的高質(zhì)量發(fā)展新階段。